Análisis Constitucional de Puerto Rico:
Carta Autonómica, Ley Foraker, Ley Jones y
la relación con el status de Puerto Rico
Por Edwin A. Fragoso Rivera
Introducción
Al realizar esta monografía, en la cual se describen los principios
básicos que servirán como fundamento para la creación de una ley suprema con la
finalidad de normar la conducta de las personas de ese entonces en la sociedad,
la pugna entre el español considerado como ciudadano y los criollos quienes
tenían menos privilegios que los otros, no se diga del resto de la población
que eran considerados como esclavos. Se inicia el estudio conociendo que
originalmente existió una monarquía absoluta que con el transcurrir del tiempo
paso a ser una monarquía participativa, la misma que debido a las necesidades y
cansados de la opresión que ejercían los monarcas sobre el pueblo, buscaron alternativas
viables para ejercer sus derechos, por
medio de los recalamos a la corona
española.
Dichos reclamos dieron
paso a una nueva estructura política, apareciendo nuevos estados independientes, pero con límites no muy bien definidos por
lo cual hubo dificultades. Era una época en la que no se practicaba la llamada democracia
trataremos de hacer un análisis
tanto en lo jurídico, político y
económico de las consideraciones constitucionales en España con relación a Cuba
y Puerto Rico. En estas consideraciones se irán consagrados los pocos derechos y libertades de las personas y establecer las garantías que tutelan los
derechos. También discutiremos las leyes que se establecieron bajo el dominio
estadounidense con las Leyes Foraker y Jones de 1900 y 1917.
Consideraciones constitucionales en la España del
siglo XIX: Puerto Rico y Cuba
Tras las
luchas por la emancipación de las antiguas colonias españolas en América
durante el siglo XIX, España sólo pudo retener dos territorios. Los mismos
seguirían formando parte de la metrópoli hasta el 1898. Estos fueron los
últimos vestigios coloniales en el continente: Puerto Rico y Cuba. Los mismos
no estuvieron ajenos a la lucha de liberación, ya que en ambas islas se
desarrollaron dos procesos revolucionarios. En Puerto Rico ocurrió el llamado
Grito de Lares en septiembre de 1868 y en Cuba el Grito de Yara en octubre del
mismo año. Como consecuencia de los levantamientos, de Lares y Yara, los textos
constitucionales después de la Constitución de Cádiz, no dedicaron
prácticamente nada en sus artículos a los territorios que todavía formaban
parte del Estado español, refiriéndose en todo caso a una ley posterior que
regularía el problema.
Desde los
primeros intentos de constituir un Estado de Derecho en España, se destaca la
convocatoria a la Junta de Bayona, (Junta convocada por Napoleón Bonaparte en
la ciudad de Bayona, Francia en 1808), en la cual estuvieron presentes
representante de los territorios americanos de la Corona española. Era la
primera vez que se convocaba a representantes de los territorios americanos.
Cabe destacar que de los convocados no asistieron, el Márquez de San Felipe y
Santiago, Don Tadeo Bravo ni Don León Altolaguirre.
Estos
caballeros fueron sustituidos por, Don José Milá de la Roca que era hacendado y
comerciante del Rio la Plata, Don Nicolás de Herrera de Buenos Aires Argentina
y Don Hipólito Grandpre de Caracas, Venezuela. Asistieron dos representantes
del territorio americano en el Consejo de Indias, aunque de origen peninsular,
Don Zenón Alonso, Don Francisco Amorós y el Conde de Torre-Muzquiz. De Puerto Rico no
hubo ninguna representación. En esta convocatoria los representantes americanos
no tenían funciones constituyentes puesto que:
“… la soberanía no radicaba en el pueblo ni se manifestaba por medio
de la Asamblea, en virtud de que dicha convocatoria respondía a una llamada del
Emperador Napoleón Bonaparte…”
Se podría
decir que la importancia del Estatuto de Bayona fue la influencia que la misma ejerció en la élite criolla de la
época. Según Núñez Martínez, dicha élite eran los, “… que deseaban sentar las
bases de una nueva relación entre la península y América.” El retorno del Rey Fernando
VII al trono de España y restaurado el absolutismo monárquico en 1814, le pegó
un duro golpe a los territorios en el Caribe, ya que junto a la derogación de
los derechos y libertades proclamados en la Constitución de Cádiz, se
suprimiría la Diputación Provincial y se despojaría a los criollos de la
ciudadanía española. Por otro lado desaparecía la consideración de provincia
para las islas, aunque a diferencia del periodo anterior del Antiguo Régimen,
se adoptarían medidas liberales en el terreno económico.
Esto
posibilitaba el tráfico mercantil de las islas con la Península y las naciones
extranjeras amigas. Durante el periodo constitucional denominado “Trienio
Liberal”, las islas de Cuba y Puerto Rico, recuperarían el status provisto en
el texto constitucional de 1812. Este trienio constitucional
español abrió un paréntesis durante el periodo de la restauración del régimen liberal en
España. Esto se tradujo en un intento decidido por redefinir sobre nuevas bases
la política colonial española. Esta política afectó a los dominios que aun conservaba España en
América. Las Cortes de Cádiz habían intentado establecer un marco
político-administrativo homogéneo para las colonias y la metrópoli.
Este esfuerzo
se replicó para el caso del trienio constitucional, tiempo durante el que se
hizo el esfuerzo por configurar un nuevo pacto que afectase lo menos posible la
integridad de los dominios españoles. Para ello, al igual que en Cádiz, fue de
vital importancia la participación de los representantes de Cuba y Puerto Rico.
A través de sus intervenciones, los diputados antillanos buscaban crear un
mecanismo político-administrativo más descentralizado en Cuba y Puerto Rico,
que permitiera a la oligarquía antillana mediar en el proceso de toma de
decisiones relativas a sus territorios.
Se destaca en
este periodo el Proyecto presentado ante las Cortes por los representantes
cubanos Félix Varela y Leonardo Santos Suárez, al que se uniría el
representante por la Isla de Puerto Rico, José María Quiñones. El citado
proyecto tenía como objetivo reformar el gobierno de las colonias de ultramar,
de tal forma que se redujeran las atribuciones del Gobernador, mediante el
reforzamiento de la Diputación Provincial. A su vez, la Diputación controlaría ciertas decisiones del
gobernador y estaría representada ante el Rey y las Cortes. Este sistema de
gobierno establecía la autonomía para Cuba y Puerto Rico para 1823.
El proyecto
Varela-Quiñónez deja saber suficiente sobre la época en que se propone y los
hombres que la producen. En esencia y en primer lugar, la insatisfacción del nacimiento del
pensamiento liberal en las colonias con la solución que al problema de ultramar
establecería la Constitución de Cádiz. En segundo lugar, las beneficiosas
reformas de ésta afectaban al régimen absolutista, no mejoraban en lo
suficiente la condición política de los colonos. Según Cruz Monclova, el proyecto representó una nueva evolución de
la política colonial, ya que significó la transición del sistema asimilista al
autonomista.
El Decreto de
la Junta Suprema de 1809, representó el cambio del sistema administrativo al de
tipo asimilista. Es por esto que el proyecto, como ocurrió con las llamadas
leyes especiales proclamadas en los posteriores textos constitucionales
españoles, no fue aprobado. Esta es la dinámica que se continúa en los siguientes textos
constitucionales españoles aplicables a las islas caribeñas de Puerto Rico y
Cuba. En su obra, la profesora María Núñez Martínez, se concentra en el
tratamiento que tanto los textos constitucionales españoles como sus normas y
disposiciones de desarrollo, presentan a los territorios americanos, de Cuba y
Puerto Rico. Se plantea la posibilidad de otorgar autonomía política. Gracias a
esa autonomía se otorga a dichos territorios de alguna capacidad de autogobierno
y de producción normativa.
Lo que
permite hablar de las mismas como de un antecedente de los que años después se
conocerá como Estado Integral, en tiempos modernos como en la Constitución de
1931, y luego, en la “Carta Magna” de 1978, como Estado de las Autonomías. La lucha por la autonomía de las Antillas recibió un firme respaldo
de importantes federalistas de la metrópoli. El más destacado fue Pi y Margall,
el cual reclamaba la destrucción de los gobiernos militares y exigía para los
territorios americanos, las mismas condiciones que existían en España. Pi y
Margall tuvo presente estas preocupaciones; siendo presidente de la república,
incluyó a Cuba y Puerto Rico como estados de la federación en el proyecto de
Constitución Federal.
Tanto era el
apoyo de Pi y Margall a las islas de Cuba y Puerto Rico que presentó ante la
Asamblea del Partido Liberal Español, celebrada el 5 de octubre de 1888, una
proposición acerca de las Antillas. La medida fue aprobada unánimemente. La misma proponía que tanto Cuba, como Puerto Rico
entrara a formar parte de la federación española. Existe un detalle relevante,
estas islas caribeñas entrarían a la federación no como colonias o territorios,
si no como regiones o Estados autónomos, libres y sin someterse a leyes
especiales. Por la brevedad de la presidencia de Pi y Margall y el fracaso del
intento republicano federal en España, se frustraron las posibilidades del
proyecto de Constitución. En términos generales, la proposición del proyecto de
Constitución Federal paso desapercibido en Puerto Rico.
Trasfondo
Histórico: La Carta Autonómica de 1897
Puerto Rico
desde la conquista a partir de 1508 hasta 1898 fue dominada por España. Luego
vino la Guerra Hispano-Cubana-Estadounidense y la isla pasó a ser territorio de
los Estados Unidos hasta el presente. Durante el período de dominio colonial
español, los puertorriqueños lucharon por la autonomía política local. Luego de
tantos años de lucha (logrado la
representación en las Cortes españolas, 1812) se logra que se le otorgue a la isla un auto
gobierno bajo el llamado Real Decreto Autonómico de 1898. También
en la dominación estadounidense ocurre básicamente lo mismo.
Dicho Decreto Autonomico proveyó la creación de un Parlamento
Insular dividido en dos cámaras y un gobernador, quien sería representante de
la Metrópoli y ejercería a nombre de ésta la autoridad suprema. La Cámara de
Representantes, la cual era completamente electiva, constaría con un
representante por cada 25,000 habitantes. Los representantes tenían que ser
españoles nacidos en Puerto Rico o que hubiesen vivido aquí durante los cuatro
años anteriores a su elección. Estos nombramientos eran por el término de cinco
años. La segunda cámara era el Consejo de Administración, el cual constaría de quince
(15) miembros: siete (7) que serían designados por el Rey y ocho (8) que serían
elegidos por el pueblo de Puerto Rico.
Estos dos cuerpos estaban
facultados para legislar, pero tenían una limitación: que sólo podrían hacerlo
sobre aquellas materias que no se hubiera reservado expresamente el Gobierno
español.Los miembros de este Parlamento serían los responsables de hacer los
presupuestos de la Isla. Por otro lado, la Carta Autonómica, en su Título V,
concedía al Rey, y en su nombre al Gobernador General, la facultad de convocar,
suspender, cerrar sesiones y disolver separada o simultáneamente la Cámara de
Representantes y el Consejo de Administración.
Claramente, aunque se creaba en Puerto Rico un Parlamento con representación
del pueblo, que sería parte del gobierno, esta Ley concentraba el poder en el
Gobernador, impidiendo que nuestra Isla fuera liberada de la tiranía española.
Tras el
triunfo de los Estados Unidos sobre España, y con el fin de la Guerra
Hispano-Cubano-Estadounidense tanto Cuba como Puerto Rico pasaron a ser colonia
del nuevo imperio naciente a principios de siglo XX. Los grupos políticos
organizados bajo el Partido Republicano Puertorriqueño y Partido Federal
Americano (dirigidos por el Dr. José Celso Barbosa y Luis Muñoz Rivera
respectivamente) solicitaban un sistema de gobierno similar a la antigua Carta
Autonómica de 1898. Hay que recordar, que la isla fue gobernada por dos años
por un régimen militar (1898-1900) hasta
que el Congreso de los Estados Unidos aprueba la primera Carta Orgánica que
otorgará el gobierno civil a la isla: Ley Foraker. La misma fue establecida el
12 de abril de 1900.
Eventualmente,
ante los problemas y críticas a la Ley Foraker, más la proximidad de la entrada
de Estados Unidos a la Primera Guerra Mundial el Congreso aprobó la Ley Jones
que se convierte en la segunda Carta Orgánica tras la firma del presidente
Woodrow Wilson el 2 de marzo de 1917. De
esta manera se presenta el análisis comparativo de los tres documentos que
intervinieron en la administración política de Puerto Rico. Primero bajo la
administración colonial del Imperio español y segundo mediante el dominio
estadounidense.
Con
anterioridad a la aprobación de la actual Constitución del Estado Libre
Asociado, el sistema legislativo en Puerto Rico se regía por las disposiciones
de la Carta Autonómica de 1897, la Ley Foraker de 1900 y la Carta Orgánica
Jones de 1917, conocida como la Ley Jones. La primera estableció en la Isla un
sistema de gobierno compuesto por un Parlamento Insular dividido en dos Cámaras
-Cámara de Representantes y Consejo de Administración- y de un Gobernador
General, el cual respondía directamente al Rey de España. La Cámara y el
Consejo se componían de 15 miembros y de aquéllos que fueran nombrados por las
Juntas Electorales, conforme con la ley vigente en aquel momento y en la
proporción de uno por cada 25,000 habitantes.
Al entrar en
vigencia la Ley Foraker en 1900, los poderes legislativos residían en una
Asamblea Legislativa, la cual estaba compuesta por el Consejo Ejecutivo o
Cámara Alta y la Cámara de Delegados o Cámara Baja. La Ley Jones de 1917, por
el contrario trajo a Puerto Rico un sistema donde el poder legislativo
residiría en una Asamblea Legislativa, dividida en dos Cuerpos: El Senado y la
Cámara de Representantes. Más
adelante veremos en detalles las estructuras de ambas leyes orgánicas.
El 3 de julio
de 1950, el Congreso de los Estados Unidos de América aprueba la Ley Pública
600, la cual permitió organizar bajo un sistema republicano de gobierno, al
amparo de una constitución que debía haber sido redactada por los puertorriqueños.
Posteriormente, mediante la celebración de un referéndum el 4 de junio de 1951,
el pueblo puertorriqueño avaló lo dispuesto en la referida Ley y de esta
manera, autorizó a la Asamblea Legislativa a convocar una Convención
Constituyente que redactara la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. En ésta
se dispone una organización política sobre una base plenamente democrática, se
promueve el bienestar general y se asegura el disfrute de los derechos humanos.
Puerto Rico bajo la Ley Foraker
1900-1917
Según ya mencionamos, durante el periodo entre 1898 y 1900
Puerto Rico continuó bajo gobierno militar. Pero el 12 de abril de 1900 nuestro
sistema de gobierno sufrió algunos cambios como resultado de la aprobación de
la Ley Foraker. Esta Ley trajo a Puerto Rico un gobierno civil, el cual podemos
considerar como la primera experiencia de autogobierno que tuvieran los
puertorriqueños. No obstante, el gobierno propio concedido a Puerto Rico fue
moderado por los poderes que Estados Unidos se reservaba para asegurar la
“apropiada” y “necesaria” tutela. Es importante notar que esta Ley hace a los
puertorriqueños “ciudadanos de Puerto Rico y como tales con derecho a la
protección de los Estados Unidos”.
Bajo la Ley Foraker el gobernador de la isla era
nombrado por el Presidente de los Estados Unidos, siendo así el representante
oficial del gobierno estadounidense, y a su vez, la cabeza ejecutiva del
gobierno de Puerto Rico. Dicho nombramiento era por el término de cuatro años y
requería el consentimiento del Senado de los Estados Unidos. El gobernador tenía todos los poderes de
los gobernadores de los territorios, incluyendo el poder para vetar cualquier
legislación adoptada. Con la llegada de los estadounidenses, el pueblo
puertorriqueño esperaba un cambio positivo respecto al autoritarismo bajo el
que habían estado sometidos durante más de 400 años por España. La realidad fue
otra, pues el poder para gobernar seguía concentrado en una sola persona: el
Gobernador.
La Ley Foraker disponía para la creación de una
Asamblea Legislativa compuesta por dos cámaras. Estas eran: el Consejo
Ejecutivo y la Cámara de Delegados. La primera estaría compuesta por 11
integrantes, todos designados por el Presidente de los Estados Unidos. De esos
11, 6 eran parte del Gabinete del Gobernador de Puerto Rico y ocupaban los
cargos de: Secretario de Puerto Rico, Fiscal General, Tesorero, Contador,
Comisionado de Interior y Comisionado de Instrucción. Los cinco puestos
restantes serían ocupados por puertorriqueños de “buena reputación”.
A este Consejo se le delegaron varios poderes, entre
ellos: regular los procedimientos electorales, conceder franquicias con la
aprobación del gobernador, promulgar reglamentos bajo las leyes, nombrar y
supervisar la burocracia, aprobar ciertas ordenanzas municipales y determinar los
salarios de todos los oficiales. Además, la Ley le concedía amplios poderes,
específicamente a los seis miembros del Consejo que estaban a cargo de los
departamentos; y el hecho de que eran nombrados por el Presidente y sólo él
podía destituirlos, esto aumentaba aun más su autoridad e independencia.
Vemos una clara violación al principio de la doctrina
de separación de poderes que constaba con más de cien años desde que fuera
adoptada por la Constitución de los Estados Unidos. No había forma de lograr la
independencia entre el Ejecutivo y esta cámara perteneciente al Poder
Legislativo por dos razones: en primer lugar, si todos eran nombrados por el
Presidente de los Estados Unidos y, en segundo lugar, si seis de los miembros
del Consejo Ejecutivo eran parte del Gabinete del Gobernador.
El Consejo Ejecutivo fue descrito como “el cuerpo
legislativo más interesante al cual un estudiante de las instituciones
políticas americanas podría prestarle atención.” Esto, definitivamente, nos hace
formularnos varias preguntas respecto a la aprobación de esta
legislación. Primeramente, el criterio de que la creación del Consejo Ejecutivo
con las características antes mencionadas haya sido por desconocimiento de la
doctrina de la separación de poderes.
Se podria reafirmar que los congresistas
estadounidenses debían tener conciencia respecto a la separación de poderes,
por lo que se inclina a pensar que tuvieron varios motivos e intenciones
específicas para crear este cuerpo. Primero, que deseaban darle al pueblo de
Puerto Rico la impresión de hacer unos cambios de los cuales ellos se verían
beneficiados, al concederle cierta participación en el gobierno; y segundo, que
pensaban que no habría quién desaprobara esa ley y mucho menos quién la
impugnara ante el Tribunal Supremo de los Estados Unidos.
Es importante señalar cómo el Congreso de los Estados
Unidos al crear el Consejo Ejecutivo en el Gobierno de Puerto Rico, violó
abiertamente un principio fundamental de su propia Constitución, y más aun con
el conocimiento que poseían sobre las interpretaciones del Supremo al respecto,
pero ésta fue la realidad. Por otro lado, la Cámara de Representantes estaba
compuesta por 35 miembros, todos electos por voto popular cada dos años. Este
cuerpo legislativo compartía su autoridad para legislar con el Consejo
Ejecutivo. Aunque señalando el número de integrantes de ambas cámaras podríamos
pensar en la existencia de cierto balance, a pesar de la estructura del Consejo
Ejecutivo. El mismo no se alcanzaba, ya que, en última instancia, tanto el
Gobernador como el Congreso podían vetar las leyes.
Puerto Rico Bajo la Ley Jones
1917-1952
En 1917 el Congreso de los Estados Unidos aprobó la
Ley Jones, también conocida como la Carta Orgánica de Puerto Rico. Esta Ley
daba continuidad a la doctrina de la separación de poderes y dividía el
gobierno en los tres departamentos tradicionales. El gobernador encabezaba nuevamente la Rama Ejecutiva,
pero sin la competencia del Consejo Ejecutivo. Esta vez el término del
nombramiento del Ejecutivo era indefinido, pero seguía siendo nombrado por el
Presidente de los Estados Unidos con el consejo y consentimiento del Senado.
Acercándose a nuestra realidad actual, la Ley Jones le concedía al Gobernador
la facultad de nombrar algunos funcionarios de la Rama Ejecutiva, por ejemplo:
al Tesorero y a los Comisionados de Interior, Agricultura, Trabajo y Salud,
todos sujetos al Consejo y consentimiento del Senado.
Bajo la Ley Jones se organizó el Poder Legislativo,
estableciendo una Asamblea Legislativa compuesta por dos cámaras: el Senado,
compuesto por 19 miembros y la Cámara de Representantes, que contaba con 39
integrantes. Esta última adquirió, mediante dicha legislación, el poder de intervención
en la aprobación del presupuesto, función realmente contraria a la Ley Foraker.
Por otro lado, al Gobernador se le concedió el poder de vetar las leyes
aprobadas por la Asamblea Legislativa. Se tenía entonces un Poder Ejecutivo
designado por el Presidente de los Estados Unidos y una Rama Legislativa electa
por el pueblo, lo que comenzó a provocar mayores y más frecuentes
confrontaciones entre ambos poderes.
El Congreso enmendó la Ley Jones en 1947 con el
propósito de hacer de la gobernación un puesto electivo; por primera vez en su
historia, se le garantizaba a los puertorriqueños el derecho de elegir su Jefe
Ejecutivo. Este paso no solamente produjo cambios en la política
y en las relaciones ejecutivo-legislativas de la Isla, sino que también dio lugar
a que las relaciones políticas entre Puerto Rico y Estados Unidos fueran
modificadas. En el año 1950, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley
600.
La misma concedía a los puertorriqueños el derecho de
adoptar una Constitución hecha por ellos mismos. Para ese momento Puerto Rico
ya tenía un gobernador electo por el pueblo, quien fuera Don Luis Muñoz Marín.
Su elección fue en 1948. La adopción de la Ley 600 ocurrió en 1950 y ya en 1952
nuestra Isla contaba con la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico. Vemos cómo en un periodo relativamente corto, nuestro sistema sufrió
drásticos cambios. Más adelante veremos los efectos de estos acontecimientos,
especialmente en cuanto al desarrollo de las relaciones entre los poderes
Ejecutivo y Legislativo.
El status de Puerto Rico
El debate histórico sobre el Estatus Político de
Puerto Rico se centra en la pregunta sobre si este territorio no incorporado de los Estados Unidos debe integrarse a la unión estadounidense
como un nuevo estado federado, mantener la actual relación bajo la definición
del Estado
Libre Asociado en
los términos de la Constitución de 1952 o constituirse en un país independiente tanto en la forma de una libre
asociación con los
Estados Unidos como de un estado soberano con completo dominio sobre sus asuntos nacionales
y territoriales. Tres referéndums (1967, 1993 y 1998) se han efectuado localmente, con la aprobación o
anuencia del Congreso de los Estados Unidos, con el propósito de conocer la
opinión de sus residentes.
En diversas oportunidades, el Gobierno Federal de los Estados Unidos ha reiterado su apoyo a la auto-determinación de los
residentes de Puerto Rico, los cuales han sido ciudadanos
estadounidenses desde 1917, manifestando su disposición a colaborar activamente
con la integración de Puerto Rico como un estado de la unión si así lo
decidiesen sus residentes. Los Presidentes Gerald Ford,]
Ronald Reagan y George H. W. Bush favorecían abiertamente la admisión de
Puerto Rico como un estado de la unión. Jimmy Carter, Bill Clinton y Barack Obama han favorecido la auto-determinación de
los residentes del territorio insular estadounidense y expresaron su apoyo a
cualquier decisión emanada popularmente. Hoy Puerto Rico sigue siendo más
colonia que en 1952, ya que se ha
federalizado todo el sistema de gobierno en el país.
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| Capitolio de Puerto Rico |
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